Ley de Presupuestos y desnaturalización legislativa
La última Ley de Presupuestos ha presentado problemas de constitucionalidad. Así lo ha declarado, en control preventivo, el Tribunal Constitucional (TC), en sentencia Rol 4118-17, del 15 de diciembre de 2017. El fallo declara inconstitucionales el artículo 24, inciso primero, segunda parte (materia de principios relativos a remuneraciones); el artículo 28 N° 2, párrafos primero, segundo y tercero (materia de gastos reservados), y el párrafo tercero, Glosa N°4, asociada al ítem que se especifica (entrega de mediciones que deben ser realizadas por la Agencia de la Calidad de la Educación).
Especiales comentarios merecen las dos últimas disposiciones, pues dan cuenta de graves disfuncionalidades en el uso de la potestad legislativa.
En efecto, las normas contenidas en una ley deben ser congruentes con su jerarquía, con su ubicación en el mapa de las fuentes formales. Una ley simple no puede contener normas propias de una ley orgánico-constitucional o de una ley de quorum calificado. De este modo, un Gobierno no puede usar una ley de presupuesto, que pertenece a la jerarquía de las leyes simples, para abordar materias propias de otras que tienen otro rango.
Asimismo, las normas contenidas en una normativa no deben atentar contra su naturaleza. Es absurdo utilizar una ley transitoria para alojar regulaciones permanentes o una ley especial para desorbitar sus finalidades. Es lo que ha sucedido en esta ocasión, pues se han introducido “regulaciones permanentes en una normativa especial, como lo es la referida a la ley de presupuestos, que, por su especial naturaleza jurídica, solo puede normar materias presupuestarias y de gastos” (considerando 21).
Y es que el proyecto de ley de presupuestos que revisó el Tribunal Constitucional, además de contemplar disposiciones relativas a los ingresos y gastos de los órganos del Estado, atravesaba generosamente otras materias. Estas se referían, como aludimos, a la entrega de mediciones que deben ser realizadas por un organismo administrativo, asunto que está regulado por la Ley General de Educación. Y al reemplazo de un procedimiento de rendición y forma de juzgamiento de gastos reservados, establecido por la Ley N° 19.863.
Como adelantamos, el TC declaró inconstitucional ambas disposiciones. Específicamente, en el caso de la norma relativa a la educación, la razón de inconstitucionalidad se fundamenta en que se está legislando al margen de las “ideas matrices” que la Constitución asigna a la ley de presupuestos. En el segundo caso, si bien se respetan las “ideas matrices”, puesto que se trata de una materia claramente presupuestaria, como es la ejecución de los gastos reservados, se “innova mediante una ley temporal, abrogando contenidos de una ley permanente” (considerandos 26-32, 36-38).
Resulta curioso que se esté llegando a estos extremos. En su parca formalidad, el Tribunal Constitucional, respetuoso de la separación de poderes, se refiere a la “premura” con que ha de resolver el problema, atenazado por los plazos de publicación de la ley de presupuestos.
Esta “falta de tiempo suficiente” (considerando 3) para evaluar, en su conjunto, y en la medida de sus competencias, esta macro cuestión, es síntoma de un fenómeno más amplio, de que el TC no tiene responsabilidad alguna: la desnaturalización legislativa.
Quiera Dios que pronto se enmiende el rumbo.
