Impugnaciones constitucionales a la Ley de Presupuesto
El día 27 de noviembre pasado quedó concluida la tramitación del proyecto de ley de presupuestos del sector público para el año 2025, que se había iniciado el 30 de noviembre pasado con la presentación del respectivo mensaje presidencial ante la Cámara de Diputados. En una sesión relativamente expedita, el Senado terminó dando su aprobación al informe evacuado por la Comisión Mixta. Se cumplía, de esta forma, con lo previsto en el artículo 67, inciso primero, de la Constitución, que exige que el proyecto de ley de presupuestos sea despachado por el Congreso Nacional dentro de los 60 días contados desde su presentación (30 de septiembre de 2024).
Como ha solido suceder en años anteriores, durante la tramitación del proyecto de ley de presupuestos se introdujeron una serie de modificaciones a las normas y partidas consideradas en el mensaje que le dio origen. Estas modificaciones estuvieron, en gran medida, originadas en mociones parlamentarias, que, por un lado, afectan las ideas matrices o fundamentales del proyecto, y, por otra, pasan a llevar la iniciativa exclusiva de ley del Presidente de la República en materias que dicen relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado, así como en diversas otras materias de ley que también le están reservadas conforme ordenan los diversos numerales del inciso cuarto del artículo 65 de la Constitución.
Al cerrarse la votación del proyecto de ley de presupuestos, el ministro de Hacienda anunció que el gobierno estudiaría la posibilidad de requerir al Tribunal Constitucional (TC) en lo que se refiere, entre otras materias, a la suspensión de la aplicación de la Ley Lafkenche como a la introducción de una norma referida a la obligatoriedad de la práctica del test de drogas respecto del Presidente de la República y de sus secretarios de Estado. Justificando las aprensiones gubernamentales indicó que la Ley de Presupuestos no es “una ley ómnibus” en la que se pueda incorporar cualquier materia, agregando, además, que el sentido de las glosas contenidas en dicha ley es regular la ejecución del presupuesto1.
Por su parte, en declaraciones de prensa, el ministro aludido anunció también que se acudiría a la magistratura constitucional para impugnar la glosa referida a la liberación del pago de contribuciones de bienes raíces a los adultos mayores2.
En definitiva, y con fecha 2 de diciembre, el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 93 N° 3 de la Constitución, presentó un requerimiento de inconstitucionalidad ante el TC para impugnar 11 disposiciones y glosas introducidas a la Ley de Presupuesto del año 2025 por diversas mociones parlamentarias. Uno de esos reproches coincide con la reserva de constitucionalidad formulada por la senadora Claudia Pascual, durante el último trámite en el Senado, respecto de la disposición que prohíbe al Poder Judicial destinar recursos para la realización de concursos, competencias o procesos que impliquen la evaluación, ponderación o comparación de sentencias judiciales, argumentando que se pasaba a llevar la debida autonomía que debe existir entre los poderes del Estado3.
Previamente, con fecha 28 de noviembre pasado, había ingresado al TC el proyecto de ley de presupuestos para efectos de su control preventivo obligatorio de constitucionalidad respecto de aquellas normas que, a juicio, del Congreso, fueron calificadas como propias de ley orgánica constitucional (art. 93 N° 1° de la Constitución)4. Estas se refieren, por una parte, a la forma de efectuar las modificaciones a los fondos de inversión regional de los gobiernos regionales, las que deben ser aprobadas por el Consejo Regional, sin perjuicio de contar con la visación de la Dirección de Presupuestos. Por otra parte, la que se refiere a las modificaciones presupuestarias que consideren activos no financieros del presupuesto de inversión regional de los gobiernos regionales.
A su turno, y en la misma fecha, ingresó al tribunal un requerimiento de inconstitucionalidad, presentado por un grupo de diputados respecto del artículo 48 nuevo del proyecto de ley que suspende el procedimiento de espacios costero marino de los pueblos originarios, previsto en la Ley N° 20.249 o Ley Lafkenche5; ello, en ejercicio de la facultad que le asiste a una cuarta parte de los miembros en ejercicio de cualquiera de las cámaras del Congreso Nacional (art. 93 N° 3° de la Constitución).
Habiéndose ya activado la competencia del Tribunal Constitucional conviene recordar los principios que han orientado la jurisprudencia del contralor de la Carta Fundamental en lo que se refiere a la naturaleza, contenido y alcances constitucionales de la Ley de Presupuestos del sector público.
En primer término, la Ley de Presupuestos es una ley especial, no solo desde el punto de vista de su origen, tramitación y plazo de despacho (arts. 65, inciso segundo, 67, inciso primero, de la Constitución y art. 19 de la Ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional). Además, sus características de periodicidad, discrecionalidad y condicionalidad la distinguen de las leyes tradicionales6.
En segundo lugar, la Ley de Presupuestos es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República desde el original artículo 44 N° 4° de la Constitución de 1925, lo que se fue reforzando a través de sucesivas reformas a esa carta y fue consolidado en el artículo 65 de la Constitución vigente, todo ello en el entendido que es el Presidente el responsable de la administración financiera del Estado. Como señalaba el ex Presidente Eduardo Frei Montalva, en su mensaje al Congreso en el año 1970, “este Parlamento deberá tener la atribución de aprobar o rechazar los gastos públicos y solamente a través de este medio influir en términos generales —y nunca particulares— en la estructura del gasto público (…), dejando al Ejecutivo la facultad de realizarlo”7.
En consecuencia, en lo tocante a la Ley de Presupuestos, la iniciativa parlamentaria se encuentra limitada, lo que no debe verse como un atropello a la legitimidad democrática del Congreso, sino que como una expresión del principio de lealtad constitucional. Este principio, que nuestro Tribunal Constitucional deriva de los artículos 6 y 7 de la Constitución8, encuentra en el derecho comparado una más vasta expresión. Es así como tribunales constitucionales como los de Rumania y España han apelado a él para evitar abusos de un poder sobre otro que terminen vulnerando la separación de los poderes del Estado y, en definitiva, el compromiso democrático que debe animar a todos ellos.
En tercer término, las ideas matrices de la Ley de Presupuestos se desprenden de la regulación contenida actualmente en el artículo 67 de la Carta Fundamental y se asocian a dos ideas esenciales: un cálculo de las entradas para cada ejercicio anual y una determinación de los gastos que pueden acordarse con cargo a esas entradas, lo que se ve corroborado por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera del Estado (art. 4°)9. El estricto respeto a las ideas matrices o fundamentales de la Ley de Presupuestos ha sido nuclear en la historia constitucional chilena para evitar las denominadas “leyes misceláneas”, en las que, con ocasión del trámite de dicha ley, se ha aprovechado de modificar una serie de leyes permanentes que, desde luego, no tenían que ver con la estimación de ingresos y egresos para el año venidero vulnerando, en otros casos, la iniciativa exclusiva del Presidente de la República a la que ya se ha hecho referencia. Lo que corresponde, en esos casos, es tramitar la reforma a los cuerpos legales respectivos respetándose, además, el quorum exigido para la modificación de cada uno de ellos.
Como la Ley de Presupuestos se encuentra íntimamente relacionada con el fin del Estado o bien común, es natural que cada gobierno pueda fijar, en el mensaje presidencial respectivo, las prioridades presupuestarias que tiendan a concretar esa finalidad. En este caso, el Mensaje del Ejecutivo fijó como preocupaciones relevantes en el presupuesto del año 2025, la garantía de mayor seguridad a las familias, mayor cohesión y seguridad social, económica para el Chile que viene y el impulso a la cohesión social10.
Fluye de lo señalado que cualquier indicación (provenga del Presidente de la República o de los parlamentarios), introducida durante la tramitación de la Ley de Presupuestos, que vaya más allá del marco de las ideas matrices que se han recordado, vulnera el artículo 67 en relación con el artículo 69 de la Carta Fundamental; pero, además, terminaría afectando los principios de supremacía constitucional, vinculación directa de los preceptos constitucionales y de clausura del derecho público, recogidos en los artículos 6° y 7° de la Constitución. Corresponde, entonces, que en esta oportunidad el Tribunal Constitucional “honre su jurisprudencia”11, detalladamente resumida en su sentencia rol 9869-2020, contribuyendo, una vez más, a ratificar los límites con que deben obrar los distintos poderes del Estado.
