El fallo del Tribunal Constitucional sobre la contienda de competencia en el caso Dominga: lecciones importantes para el Estado de Derecho
La sentencia del Tribunal Constitucional (TC)1 del pasado 11 de junio, que rechazó la contienda de competencia planteada por el Comité de Ministros en contra de la sentencia del Primer Tribunal Ambiental de Antofagasta, del 17 de febrero de 2025, en el caso Dominga, no solo constituye un extraordinario refuerzo de principios claves del Estado de Derecho, sino que ha dejado al descubierto una estrategia procesal tendiente a lograr por la vía de la magistratura constitucional lo que solo le corresponde decidir a los tribunales ordinarios. De paso, se ha reforzado la institucionalidad ambiental, precisando al ámbito de actuación que les cabe a los tribunales ambientales frente a la “deferencia administrativa”, invocada en el requerimiento y que, en este caso concreto, intentaba limitar la actividad revisora de los tribunales ambientales.
El denominado “caso Dominga” se inició el 13 de septiembre del año 2013 con el ingreso del Estudio de Impacto Ambiental al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) por parte de la empresa minera Andes Iron SpA y, desde entonces, ha tenido un largo itinerario procedimental, tanto en lo administrativo como en lo jurisdiccional, que ha tenido un hito determinante con la reciente la sentencia expedida por el TC. La contienda deducida ante este tenía por objeto determinar si el Primer Tribunal Ambiental, mediante sentencia de 17 de febrero de 2025, había invadido las competencias del Comité de Ministros al acoger parcialmente la excepción de pago deducida y constatando que dicho órgano había agregado dos nuevas cuestiones en su último pronunciamiento que no habían sido objeto de la revisión judicial verificada a través de la sentencia de 9 de diciembre de 2024, que se encontraba en etapa de cumplimiento incidental.
Lo anterior lleva al TC a preguntarse si, en el caso que se le ha sometido en esta oportunidad, ¿tiene competencia el Comité de Ministros para determinar el contenido de los actos previamente anulados por sentencia del Primer Tribunal Ambiental?
A continuación quisiéramos justificar por qué esta sentencia constituye un hito para el Estado de Derecho en Chile. Para responder a dicha interrogante es preciso preguntarse qué dilema involucraba la contienda de competencia deducida ante el TC.
En este sentido, la jurisprudencia de nuestra magistratura constitucional ha sido muy clara en precisar que “el TC, encargado de custodiar el principio de supremacía constitucional, ha sido llamado a tutelar la distribución de competencias entre los órganos dispuesta por el constituyente, corrigiendo tanto las extralimitaciones como la negativa de aquellos a ejercer las funciones que la CPR les ha encomendado”2.
Bajo esta perspectiva es clara la vinculación con el principio de clausura del derecho público recogido en el inciso segundo del artículo 7° de la Carta Fundamental, según el cual “ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o de las leyes”.
En palabras del propio Tribunal Constitucional, en la sentencia que analizamos, “si la Carta Fundamental establece un orden en el que cada órgano solo puede ejercer la función que le corresponde, para de ese modo asegurar el regular funcionamiento de las instituciones y velar por los principios de separación de las funciones públicas y de legalidad inherentes a un Estado de Derecho, la resolución de la controversia persigue entonces evitar tanto la injerencia indebida del que no posee jurisdicción, para que se abstenga de ejercer potestades que le están reservadas en forma exclusiva al órgano que es verdaderamente apto para intervenir, como corregir la negativa del órgano a ejercer las funciones que se le han encomendado” (considerando 9°), (las cursivas son nuestras).
Así las cosas, las contiendas de competencia —que son más bien de “jurisdicción” para el TC— persiguen dilucidar si los órganos concernidos están actuando dentro del ejercicio de las funciones que el ordenamiento jurídico les ha confiado sin que ello baste para configurarlas, pues la jurisprudencia constitucional ha añadido el requisito de que se pasen a llevar las competencias de otro órgano (considerandos 14° y 15°).
La contienda de competencia planteada por el Comité de Ministros suponía determinar el alcance del artículo 30 de la Ley 20.600 —que creó los tribunales ambientales— y que determina el alcance de la sentencia recaída en la reclamación deducida contra las resoluciones del Comité de Ministros o del SEA que se hayan pronunciado, a su vez, sobre los recursos de reclamación administrativa en contra de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) concedida tanto al titular del respectivo proyecto como a los observadores del proceso (PAC). En este sentido, y aludiendo a dicha norma, el TC sostiene que “su sentencia se encuentra acotada a resolver sobre los eventuales vicios de legalidad”, pero “sin determinar el contenido discrecional de los actos anulados”, límite que entiende referido a la prohibición de dictar actos de reemplazo (considerando 17° N° 6).
Ahora bien, para el TC, “si la intención de la norma fue la de acotar los poderes del control judicial, ello no puede poner en riesgo la tutela judicial efectiva, por lo que debe ser interpretada en forma estricta” (considerando 31°).
En efecto, reafirmando las atribuciones de los tribunales ambientales, en ningún caso la interpretación que se haga del art. 30 de la Ley 20.600 puede impedir que los justiciables accedan a la justicia para que se revise la legalidad de los actos emanados de la administración, en este caso, del Comité de Ministros y del SEA.
Lo anterior, porque los tribunales son los principales guardianes de los derechos y libertades de las personas3 (naturales y jurídicas) y porque la deferencia hacia el actuar administrativo no supone entenderla como un coto vedado donde la complejidad técnica involucrada en las decisiones en materia ambiental cierre del todo la revisión de legalidad por parte de tribunales especializados, lo que es una verdadera garantía de justicia e imparcialidad. El TC agrega que “de no poder ejercerse ese control, dicha discrecionalidad se tornaría en una capacidad de autodeterminación fuera de los límites del Derecho, contraria a los principios de separación de funciones y de juridicidad” (considerando 33°). Del mismo modo, con este entendimiento se da cumplimiento al principio de impugnabilidad de los actos administrativos (considerando 39°).
Asentado este razonamiento, el TC descarta la existencia de una contienda de competencia fundado en la interpretación que se pretendía dar al art. 30 de la Ley 20.600, porque esta norma se aplica a las sentencias declarativas emanadas de los tribunales ambientales, esto es, a aquellas que anulen total o parcialmente el acto recurrido, pero no a sentencias de ejecución, como era la pronunciada por el Primer Tribunal Ambiental con fecha 17 de febrero de 2025 (considerandos 47° y 48°).
Y si se trataba de determinar si esa resolución, propia de la etapa del cumplimiento incidental del fallo, se había excedido, nos encontraríamos frente a un problema atingente a la validez del fallo que debía ser revisado por la vía de los recursos procesales correspondientes, mas no de una contienda de competencia (considerandos 50° y 52°).
En consecuencia, la sentencia devela la desacertada estrategia procesal del Comité de Ministros, pues, por un lado, dedujo dos recursos de apelación ante la Corte de Apelaciones de Antofagasta en contra de la resolución de 17 de febrero de 2025, del Primer Tribunal Ambiental, y, a la vez, interpuso una contienda de competencia ante el TC basándose en los mismos argumentos desarrollados en aquellos. De allí que el TC afirma: “Al apelar, es esa misma parte la que ha reconocido y otorgado competencia a la Corte de Apelaciones para decidir esos precisos puntos. La revocación de la sentencia de ejecución, que se pide a la corte tendría que sostenerse exactamente en los mismos temas de ilegalidad que ante nosotros se exponen” (considerando 55°). Si dicha revocación se lograba por la vía de la apelación, no tenía ningún sentido hablar de contienda de competencia, lo que demuestra el absurdo de plantear los dos tipos de acciones simultáneamente.
Los abogados estamos acostumbrados a diseñar todas las estrategias posibles para la defensa de nuestros clientes, pero ello no puede importar el desconocimiento del objetivo preciso de cada acción procesal, sea de índole netamente procesal o constitucional. Triunfar de cualquier modo no debiera suponer el desgaste de los órganos jurisdiccionales en el conocimiento y fallo de cuestiones ajenas a sus competencias, por lo que estimamos que este fallo deja también valiosas lecciones para el ejercicio de la litigación.
