En búsqueda de un procedimiento adecuado para tutelar derechos fundamentales: la Ley Zamudio y una reforma perfectible
La construcción de procedimientos judiciales no es algo entregado meramente a la libre decisión del legislador, sino que es un asunto que, con cierto ámbito de discrecionalidad legislativa, posee limitaciones sustantivas representadas en los diversos valores y principios que la ley debe cautelar. Uno de ellos es el principio de adecuación procesal o del procedimiento adecuado, que, en términos sencillos, obliga al encargado de idear la estructura, instituciones y fases que conformarán un procedimiento judicial a adoptar sus decisiones normativas en función del objetivo que se pretende alcanzar con la acción que se sustanciará a través de él[1]. Así, como dice el profesor Romero Seguel, “[c]ada derecho o interés debe constar con el instrumento procesal que garantice de mejor forma su respeto jurisdiccional”[2], puesto que, de lo contrario, el sistema judicial se cargará con acciones y procedimientos judiciales que son incapaces o inidóneos para resolver los conflictos jurídicos que lamentablemente son característicos en una sociedad compleja como la nuestra[3], puesto que “no basta con que [una acción o recurso judicial] esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla”[4].
En Chile, un caso paradigmático en donde es posible apreciar un “procedimiento inadecuado” conforme el objetivo perseguido lo encontraremos en la actual acción de no discriminación arbitraria regulada por la Ley N°20.609, que establece medidas contra la discriminación, también conocida coloquialmente como “Ley Zamudio”, y cuyo artículo 1° declara expresamente que “[e]sta ley tiene por objetivo fundamental instaurar un mecanismo judicial que permita restablecer eficazmente el imperio del derecho toda vez que se cometa un acto de discriminación arbitraria”. El año 2018, un estudio elaborado por el profesor José Manuel Díaz de Valdés[5] nos daba cuenta de que, hasta marzo del año 2017, solo un 30% de las causas de primera instancia (86 de 284) lograron llegar a una sentencia definitiva sobre el fondo del asunto, mientras que el 51% de ellas fueron desestimadas por razones “procedimentales”, ya sea por declaraciones de abandono del procedimiento, inadmisibilidades o archivos por falta de movimiento. Según estadísticas propias, elaboradas por la revisión de 492 causas sustanciadas en primera instancia hasta mediados del año 2022, dichas cifras se profundizarían, ya que en solo 135 procedimientos se habría logrado la dictación de una sentencia definitiva de fondo (un 27%), siendo desestimadas por razones “procedimentales” un total de 260 acciones (un 53%)
Este análisis meramente cuantitativo debiera ser suficiente para levantar alertas sobre la efectividad del mecanismo judicial, sobre todo cuando vemos que su objetivo es ofrecer una tutela directa a un derecho fundamental en específico: la no discriminación. Por ello, será de relevancia apreciar que las razones procedimentales que impiden la obtención de una sentencia de fondo tienen que ver la implementación de instituciones procesales características de los procesos civiles, como el abandono del procedimiento fundado en el principio de impulso procesal de parte, o la exigencia de requisitos formales al momento de interponer la demanda desconocidos por los actores, todo ello en virtud de la supletoriedad establecida por el artículo 14 de la Ley Zamudio.
Esto último se agrava cuando apreciamos que, de las 135 causas en las que se dictó una sentencia de fondo sobre el asunto por un Juez de Letras en lo Civil, solo en 36 de ellas se dio la razón al demandante y se acogió su pretensión, siendo una razón común para el rechazo de las mismas la implementación de reglas sustantivas del derecho civil (como la carga de la prueba contenida en el artículo 1698 del Código Civil), aplicables debido a falta de regulación legislativa sobre el onus probandi en la Ley Zamudio.
Utilizar instituciones propias de procedimientos que poseen una naturaleza distinta a la declarada por la Ley Zamudio provoca una evidente distorsión de la herramienta judicial, que genera, poco a poco, una afectación a la efectividad de esta, la que comienza a profundizar sentimientos de vulneración en la población que requiere de ella para tutelar sus derechos fundamentales. Exigir la contratación de un receptor judicial para notificar la demanda a un litigante que se encuentra fuera del país[6] u obligar a que la demanda presentada de forma verbal tenga que satisfacer los estándares del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil[7], pueden ser exigencias o requisitos aceptables en el proceso civil debido a la serie de principios que lo impulsan (como el principio dispositivo, impulso de parte, o el principio de formalización), pero que se muestran ajenos a aquellos mecanismos dirigidos a amparar derechos fundamentales, cuyo estándar procedimental se encuentran fuertemente influenciados por el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en donde adquieren protagonismo los principios de desformalización o sencillez, de celeridad y de efectividad), tal como apreciamos al revisar gran parte de la regulación procedimental respecto del recurso de protección.
Es por ello que se debe considerar como un avance relevante la existencia de una propuesta legislativa dirigida a reformar sustantivamente el procedimiento a través del cual se tramita la acción de no discriminación arbitraria. Actualmente, la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios de la Cámara de Diputados conoce de la tramitación del Boletín N°12.748-17, a través del cual se pretende modificar y fortalecer la Ley N°20.609, y que previamente ha sido aprobado -en general y particular- por el Senado de la República. Y, sin perjuicio de que dicha reforma plantea también modificaciones vinculadas a algunos aspectos de carácter sustantivo (como establecer una clasificación de los tipos de discriminación o precisar el concepto de “justificación razonable”), sus principales aportes están dirigidos a mejorar el procedimiento judicial.
Así, encontraremos propuestas acertadas -según nuestra opinión- para modificar las reglas sobre legitimación activa y, con ello, aumentar los sujetos habilitados para interponer la acción (artículo 1° N°7 del Boletín), regular la carga de la prueba (artículo 1° N°18) y para ampliar el abanico de medidas que podrían ser dictaminadas por el Tribunal para efectos de amparar y remediar los casos en donde se constate una discriminación arbitraria, lo cierto es que dicha reforma aún contempla decisiones que serán cuestionables desde la perspectiva del principio del procedimiento adecuado, y que requerirían una mayor deliberación sobre la conveniencia de su implementación, muchas de ellas por demostrar una influencia profunda de las instituciones del proceso civil que, como se ha mencionado, provocan un obstáculo para que los afectados puedan acceder a una solución justa.
El artículo 1° N°5 del Boletín plantea la creación de un nuevo artículo 3° bis que, en su inciso segundo, plantea: “En lo no previsto, este procedimiento se regirá por las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, a menos que resulten incompatibles con aquellas establecidas en este título o con la naturaleza de la acción regulada en esta ley”. Esta regla, como se puede apreciar, posee un contenido similar al actual artículo 14 de la Ley Zamudio, cuya aplicación a generado mayores complejidades que soluciones procesales, muchas de ellas derivadas de la importancia que tiene el principio de impulso procesal de parte en la lógica procesal civil. Y este nuevo artículo 3° bis tiene sentido con lo dicho en el artículo 1° N°12 del Boletín, que crea un nuevo artículo 5° quinquies que obliga a notificar la demanda conforme a las reglas civiles (o sea, mediante receptor judicial).
Estos dos artículos nuevos parecieran desconocer las estadísticas presentadas y que dan cuenta de gran número de causas que no llegan a término justamente por ese tipo de exigencias, las que atribuyen a las partes las correspondientes cargas procesales de promoción del procedimiento, bajo apercibimiento de dar término a la relación jurídico procesal. Esta lógica es contraria al principio de impulso procesal de oficio que rige los procedimientos que, como la Ley Zamudio, pretenden proteger derechos fundamentales, en donde lo tradicional es encontrar a jueces dotados con las potestades suficientes para impulsar por sí mismos los autos en caso de apreciar un estado de inactividad inaceptable por las partes, tal como se puede comprobar en las reglas de tramitación de la acción de protección, el hábeas corpus, la tutela laboral, o el artículo único de la Ley N°18.971 que, regulando el procedimiento de la acción de amparo económico, entrega a la Corte de Apelaciones la potestad-deber de “dar curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo”.
En este orden de ideas, por una razón similar es cuestionable la regla contemplada en el artículo 1° N°11 del Boletín, que incorpora un nuevo artículo 5° quáter y que subordina la forma que debe seguir el texto de la demanda al hacer aplicable plenamente el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, inclusive en aquellos casos en que la demanda fuese presentada de manera verbal. Exigir este tipo de requisitos en este tipo de procedimientos también es algo anormal, ya que es esperable que dicho manejo de las formas no sea el óptimo cuando la comparecencia a través de abogados no es un requisito de actuación. El proceso de tutela directa de derechos fundamentales debe mostrarse socialmente como un acompañante del ciudadano que ha visto vulnerada su dignidad producto de haber sufrido una discriminación, y no como una barrera de entrada para que sólo aquellos que cuentan con el conocimiento técnico adecuado puedan acceder e instar por la tutela de sus derechos afectados. Así se aprecia en el recurso de protección, por ejemplo, que solo exige que la pretensión sea presentada “por escrito en papel simple o por cualquier medio electrónico”, cumpliendo el estándar fijado por el principio de sencillez dado por el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Sin perjuicio de que existen otras modificaciones cuestionables en este sentido (como la propuesta del nuevo artículo 3° ter sobre plazos judiciales, o la forma de determinar los perjuicios que se pretendan demandar), lo cierto es que preocupa la utilización -directa o de forma supletoria- de normas del proceso civil en el procedimiento de la acción de no discriminación arbitraria, más aún cuando ello es en desprecio de otras fuentes que podrían servir para suplir eventuales vacíos procedimentales encontradas en las reglas de tramitación de acciones de naturaleza similar, como el recurso de protección o la tutela laboral, que responderían de mejor manera al objeto del proceso declarado por la ley, y que permitirían avanzar, por fin, en una verdadera acción de antidiscriminación conforme a los estándares procesales mínimos sobre los cuales se deben levantar y sustanciar las acciones de tutela directa de derechos fundamentales, y que dan forma a un sustrato material que, en palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, configura “uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”[8], constituyendo así el principal límite que detenta el legislador al momento de configurar un procedimiento de estas características. (Santiago, 26 diciembre 2022)
[1] Véase, entre otros, a Ortells Ramos, Manuel (2019): Derecho procesal civil, Navarra, España, Thomson Reuters Aranzadi, 18ª edición, pp. 471-473.
[2] Romero Seguel, Alejandro (2015): Curso de derecho procesal civil. Los presupuestos procesales relativos al procedimiento, tomo III. Santiago, Chile, Thomson Reuters, p. 139. Así, “la Corte IDH ha resaltado que la obligación del artículo 25 supone que el recurso sea adecuado, lo cual significa que la función de este dentro del sistema del derecho interno debe ser idónea para proteger la situación jurídica infringida, o para combatir la violación de que se trate” (Ibáñez Rivas, Juana [2019]: “Artículo 25. Protección judicial” en Steiner, Christian y Fuchs, Marie-Christine, Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario, 2ª edición. Ciudad de México, México, Tirant lo Blanch, pp. 751-752).
[3] Onfray Vivanco, Arturo (2022): Derecho procesal civil. Introducción al derecho procesal, tomo I. Santiago, Chile, Tirant lo Blanch, pp. 39-40.
[4] Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC-9/87, de fecha 6 de octubre de 1987.
[5] Díaz de Valdés Juliá, José Manuel (2018): “Análisis cuantitativo de la acción especial antidiscriminación de la Ley Zamudio” en Actualidad Jurídica (Universidad del Desarrollo), N°38, pp. 18 y ss.
[6] Frente a la petición de designación de receptor ad-hoc por el Tribunal debido a la imposibilidad territorial del demandante para conseguir por sí mismo un receptor, se resolvió: “Atendida la carga de trabajo del Tribunal y que dentro de esta jurisdicción existen ocho receptores judiciales que pudieren realizar la presente diligencia, considerando además que es carga procesal de la parte solicitante la búsqueda de dicho ministro de fe, no ha lugar a la designación de receptor judicial ad hoc” (2° Juzgado de Letras en lo Civil de Osorno, causa Rol C-1956-2018, de fecha 22 de mayo de 2019, caratulada “De la Cruz con Hunsaker”).
[7] Exigencia que dio lugar a un “previo proveer” que no se satisfizo y que, por ende, impidió la tramitación de la acción en la causa seguida ante el Juzgado de Letras en lo Civil de Isla de Pascua, causa Rol C-20-2012, de fecha 27 de agosto de 2013, caratulada “Cristino con Riroroko”.
[8] Corte Interamericana de Derecho Humanos, caso “Niños de la Calle” (“Villagrán Morales y otros vs Guatemala”), de fecha 19 de noviembre de 1999, considerando 234.